3万亿水利欠账何时得还？

xiaofeim

2011-01-21 14:53   南方周末   网友评论 0 条，点击查看    我有话说
　　2009年华北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨……没一年没灾的中国，水利建设30年的缺口，终于使中央下了决心，专门出了一号文件。但这不仅仅需要政府的天量投资，还需要政府协调省际矛盾，主导重建乡村社会。

　　2010年年末，年初大旱的广西，宾阳县黎塘镇农民开始大修水利。但30年欠账，一朝一夕不易补齐。 （CFP/图）

　　3万亿缺口？
　　没有大江大河大水利项目的地方，只能等待。
　　2011年伊始，在第九个锁定“三农”的中央一号文件中，“水利”二字成为关键词。文件明确要求“从土地出让金中提取10％用于农田水利建设”。而根据国土资源部发布的土地出让金数据，这个“10％”，应该是2700亿元。
　　这意味着什么呢？
　　2010年全年，中国农田水利基本建设投资1139.15亿，其中有土地出让金的市级政府和县级政府，投资分别是97.86亿和152.75亿元，2700亿元意味着他们的投入要增长到原来的10倍以上。
　　但就算增长10倍，短期内也满足不了中国的水利建设缺口。
　　据中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田计算，中国目前农田水利欠账太严重，即使每年投入能达到3000亿，也需要用10年以上，才能把整个农田水利体系建设起来，才能解决中国的粮食安全与用水安全问题。
　　郑风田曾经数次主持国家农村基础设施和农田水利的调研项目，对中国农田水利尤其是小水利失修之严重有深切体会。
　　2010年西南大旱期间，南方周末记者前往云南旱区采访，在罗平县阿岗镇等地记者发现，虽然上世纪80年代建成的干渠投入了大量资金，但由于年久失修，部分渠道已不通水，而即便通水，由各村负责维护的干渠毛细渠，由于村集体组织没有集体经济依托，也无法使用，于是很多地方只能守着水库没水吃。
　　这些问题已非一日之寒，近年政府也逐渐加大了投入。2010年，中国农田水利基本建设投资额同比增幅就达到60.24％。
　　但政府投入往往有自己的偏向。
　　改革开放后的三十多年来，大约有60％的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，而直接用于农业生产性支出的仅占40％左右。其中，能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更加微乎其微。根据第二次全国农业普查数据显示，整个国家有70％以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56％。
　　于是，没有大江大河大水利项目的地方，只能等待。

2010年农田水利投资来源图 数据来源：水利部（制图/罗琼/图）

xiaofeim

　办事的，在等待　　“这次农田水利建设的重点就是要解决最后一公里的问题。”国研中心农村部副部长徐小青称。
　　一位农村干部对南方周末记者描述了这样一幅当地乡村水利图景：
　　平时水渠啊、井啊，都没人管。2008年小麦旱得不行时，政府就突击号召买机械，政府给补贴，同时临时抱佛脚，赶快打了不少二三百元的小井。井水不够或者没有了，河里也是干的，政府就会组织用泵抽水，把旁边大河里的水抽过来。“但这些水有很多是被污染过的。”
　　“抗旱的事，政府比老百姓积极。”这位村干部说，现在全靠种地挣钱的农民越来越少了，老百姓觉得旱就旱吧，也不指望这点地。但政府官员慌的是督察组要来了，并不是担心你的地旱了多少。老百姓的心态是：你来追着我抗旱，我干吗听你的？平常没投入，也见不到你们，这会儿你们都跑到地里来了。
　　他至今清楚地记得小时候，每年冬天都会集体统一召集义务工去挖这个河、挖那个河，整个冬天都干这些，“这些年都没了”。“有的地方以前打的机井，没人好好管理，一年两年就被填平毁掉了。”“三农”学者李昌平把小农水的问题归结于农民共同体的缺失。政府即使投再多的钱，虽然可以短时间内完成水利设施的修建，但是无法在更长的时间里管理和维护小农田水利。
　　他认为：此次即便有2700亿元投资规模，其中将有大量资金要用于土地补偿、劳动力雇佣，在没有农民共同体参与、建设、维护的条件下，这笔钱实际能办的事情，远逊于从前。
　　郑风田则担心，地方政府多数会用这笔钱兴修水库，这毕竟能代表地方政府的政绩。农民的切肤之痛——小农田水利却难以受到重视。
　　大旱之后，云南罗平县阿岗镇水务所长周家斌正在忙碌的也是水库。当地的洒谷水库，计划蓄水383万方，将淹没耕地四百多亩，估计为此项征地需支付500万—600万元，他说：“这是很大一笔开支。”
　　周家斌也对打井不感兴趣。“打井成本高，管理运行麻烦，尽量不打井。”
　　2010年西南大旱，阿岗镇抗旱总投入近300万，其中“财政拿下来的也就是七八十万，其他都是老百姓自筹”。
　　但这是大旱的特殊情况。
　　平时，阿岗镇老百姓人心涣散，很难收钱办事，上面拨来的钱也非常少。而乡镇随着农业税取消、乡财县管，乡镇一级普遍不具有独立财政和收入来源，农田水利这样的基础设施建设投入，必须全部依靠上一级财政或中央财政的专项支付。
　　“有项目来，才有资金过来，没有项目就只能等项目。”周家斌无奈地说。
　　农村集体经济的缺失，使得乡村集体行动能力减弱，根本无法承担起最后一公里沟塘渠堰的建设。于是，“最后一公里”的建设缺位问题，成了中国水利建设的核心问题。
　　“这次农田水利建设的重点就是要解决最后一公里的问题。”国研中心农村部副部长徐小青称。

xiaofeim

　执行障碍

　　以土地出让净收益10％用于保障房建设为例，虽然国务院有明确规定，但达到要求的地方政府凤毛麟角。
　　一旦谈到10％土地收益的投入水利的具体执行，省际间的利益矛盾首先会凸显。
　　中国长期实行粮食低价政策，粮食主产区实际上是在补贴非粮食产区。而粮食主产区基本都是农业大省和经济穷省，结果是穷人补贴富人，从理智上谁也不愿意高投入低收益地为他人做嫁衣。
　　而且，由于土地出让收入地区分布的高度不均衡，有些地区土地出让收入的10％无处可用，有些即便悉数拿出这10％也无济于事。
　　上海、北京、天津、大连这些占据了2010年土地出让收入前几名的地区就属于前者。2010年上海土地出让收入达到1366.49亿元，同年投资农田水利1亿元。
　　而最需要投资农田水利建设的产粮大省，如河南、江西等下属的市县，却仅排在土地出让收入榜的中下游。
　　郑风田认为，粮食安全问题理应由中央政府出面解决，现在更多责任反倒下放到地方政府——水利部主管大江大河，地方政府主管农田水利。
　　“与其让地方政府自掏腰包，不如把权力收到中央。”郑认为，中央收取10％的土地出让金，再根据各地情况均衡调配，下拨款项到地方政府。钱还是取之于民，用之于民，只不过是换了个分配流程，但那些粮食主产省地方政府的积极性会大大提高。
　　更多的担心来自执行过程中的监管。
　　北京大学地方政府研究院院长彭真怀担心，“地方政府会不会利用这个10％变相作土地增值？”他还担心个别地方政府可能会利用这些资金开发滨湖公园，也可能会利用此资金兴建类似水利培训中心之类的“楼堂馆所”，担心可能借机大肆上马的水利工程，将再次挤占中小水利和病险水库的兴修。“目前人们还未看到制度性的保证措施。”彭说。
　　但地方政府的执行意愿更是问题。以土地出让净收益10％用于保障房建设为例，虽然国务院有明确规定，但达到要求的地方政府凤毛麟角。
　　地方政府融资平台贷款一般都是捆绑土地收入的，这让地方政府对土地收益视若命根。2010年春，国土资源部明确要求各地：确保保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房建设用地供应总量的70％。但能达到这个要求的同样不多。
　　不管能否最终执行，但“有要求总比没有好，更有保障”。财政部财政科学研究所所长贾康认为。
　　一线的基层官员更重视考核力度的问题。山西省吕梁市副市长成锡峰认为，以前也要求过一定比例的土地供应、土地出让金用于保障房建设，但考核不严格，好像没太受重视。“加大考核会是一个有力的措施。”成锡峰说。
　　记者 徐楠 实习生 罗琼 王桢楠

xiaofeim

http://nf.nfdaily.cn/nfzm/content/2011-01/21/content_19488457.htm